A Natureza Jurídica do Cargo de Delegado de Polícia (E a Crítica às PEC 51, 73 e 361)
Autor: Márcio Alberto Gomes Silva, Delegado de Polícia Federal, Especialista
em Ciências Criminais, Professor da FACAPE – Faculdade de Ciências Aplicadas e Sociais de Petrolina, autor do livro Inquérito Policial – Uma análise jurídica e prática da fase pré-processual e criador do blog www.marcioalberto.com.br.
Nos termos da Constituição Federal, do Código de Processo Penal e da legislação processual penal extravagante, o delegado de polícia é o presidente do inquérito policial e o chefe da polícia judiciária.
Inquérito policial é o procedimento administrativo, inquisitivo, sigiloso, escrito, dispensável, destinado a elucidar fato supostamente criminoso. Ele tramita perante a polícia judiciária (polícias civis e federal) e pode ser deflagrado pela confecção de portaria (inquérito iniciado com investigado solto) ou por auto de prisão em flagrante delito (quando a investigação se inicia com indiciado preso).
O estudo acurado da legislação processual penal pátria revela, sem necessidade
de maior esforço intelectivo, que o Brasil optou por ter à frente do inquérito policial (e da polícia judiciária) ocupante de cargo de natureza jurídica (alhures sustentarei que, em verdade, a carreira de delegado de polícia é híbrida – tem natureza jurídica e policial). O legislador, a meu ver, agiu com acerto. Não há dúvida de que a investigação estatal deve ter à frente profissional versado em ciências jurídicas.
Estamos tratando de atividade que lida com um dos mais importantes bens jurídicos do cidadão – a liberdade. A todo instante, no curso do inquérito policial, é exigido conhecimento jurídico do seu presidente. Exige-se domínio do direito penal (para, por exemplo, tipificar a conduta, aferir prescrição, verificar existência de causas extintivas de punibilidade), processual penal (para, por exemplo, verificar competência, conhecer a fundo o leque de provas passíveis de materialização naquele caso concreto, possibilidade de representação por prisões e outras medidas cautelares) e constitucional (para, por exemplo, saber dos limites à produção probatória e conhecer os direitos individuais da pessoa investigada, cuidando de protegê-los).
Como decidir acerca da lavratura de auto de prisão em flagrante sem ser bacharel em Direito? É preciso tipificar a conduta (é possível que a infração praticada seja de menor potencial ofensivo – que, em regra, dispensa a prisão em flagrante), saber se a situação era efetivamente flagrancial (análise do artigo 302 do CPP), conhecer sobre competência (e consequentemente acerca da atribuição para lavratura do auto), saber os direitos outorgados pela Lex Legum e pela legislação de regência ao conduzido (para respeitá-los), saber as regras que gravitam em torno da concessão de fiança arbitrada pela autoridade policial, dentre outros aspectos.
Como representar uma medida cautelar sem conhecer o Direito? É necessário conhecer requisitos e fundamentos das prisões preventiva e temporária, saber requisitos e limites da busca e apreensão, da interceptação telefônica, apenas para citar alguns exemplos.
Finalizado o procedimento inquisitorial, o delegado de polícia deverá confeccionar relatório final. A peça deverá analisar as provas coletadas no curso do feito, concluindo acerca da existência ou não de infração penal, sobre a responsabilização ou não do investigado, dentre outros aspectos de natureza nitidamente jurídica.
É fantasioso imaginar a confecção de um auto de prisão em flagrante, a confecção de uma portaria, de uma representação de medida cautelar ou de um relatório final sem o domínio do conhecimento jurídico.
O artigo 2º, da Lei 12.830/13, espanca qualquer dúvida acerca da natureza do cargo:
Art. 2o As funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado.
O artigo 3º da citada lei é consequência da natureza jurídica do cargo de delegado de polícia. O dispositivo proclama que o cargo é privativo de bacharel em Direito e que o tratamento protocolar dispensado à autoridade policial é o mesmo recebido por juízes, promotores, defensores públicos e advogados (uso do pronome de tratamento ‘Vossa Excelência’, por exemplo):
Art. 3o O cargo de delegado de polícia é privativo de bacharel em Direito, devendo-lhe ser dispensado o mesmo tratamento protocolar que recebem os magistrados, os membros da Defensoria Pública e do Ministério Público e os advogados.
Aliás, bom frisar que a natureza jurídica do cargo de delegado de polícia já foi inserida expressamente em 14 Constituições Estaduais.
Além de jurídica, como já exaustivamente demonstrado supra, a carreira de delegado também é policial, porque ele é profissional treinado por academia de polícia, detentor de porte de arma de fogo e deve/pode estar à frente de atividades tipicamente policiais, como cumprimento de buscas, cumprimento de prisões, dentre outras.
O sistema processual brasileiro é equilibrado, posto que o primeiro controlador da legalidade dos atos praticados pela polícia está dentro do próprio órgão (o delegado). O delegado finda funcionando como importante filtro para evitar investigação de fatos atípicos, prescritos, insignificantes, para evitar lavratura de auto de prisão em flagrante diante de situações não-flagranciais, dentre outras situações que poderiam redundar em vilipêndio desarrazoado dos direitos do cidadão.
Indubitavelmente, a investigação estatal necessita de direção e controle imediato exercidos por cargo de natureza jurídica. Há países em que tal controle (e a direção do trabalho investigativo) é feito pelo Ministério Público, outros em que o controle é feito no âmbito do Poder Judiciário e outros em que a investigação (e sua presidência) está no âmbito da polícia (caso do Brasil). Penso que o modelo brasileiro é muito bom, porque a investigação pré-processual finda comandada por quem não terá alhures que processar ou julgar o autor do fato (isso dá ao delegado de polícia a isenção necessária à correta condução da investigação).
Outro ponto importante (e que contribui para necessária independência na condução dos trabalhos investigativos): o cargo de delegado de polícia é acessível por concurso público, conquista da Constituição Federal de 1988. Trata-se de porta de entrada franca e aberta para o candidato que se esforça e deseja abraçar essa importante função.
Há no Congresso Nacional pelo menos três propostas que tencionam extinguir o cargo de delegado de polícia (PEC 51/2013, 73/2013 e PEC 361/2013 – as duas primeiras iniciadas no Senado Federal e a última na Câmara dos Deputados). A meu ver, são projetos teratológicos. Não factível a criação de carreira única (acessível a quem tenha qualquer curso superior) nas polícias judiciárias, vez que a investigação deve ser, necessariamente, conduzida por cargo de natureza jurídica. Não há como imaginar presidente de procedimento inquisitivo formado em outro curso, senão em Direito. Como um médico ou um farmacêutico fariam para decidir acerca da lavratura ou não de um auto de prisão em flagrante? Da mesma forma que um bacharel em Direito não sabe criar fórmulas ou identificar e tratar doenças, os citados profissionais não têm o conhecimento necessário para analisar com profundidade situação supostamente flagrancial a eles apresentada. É cômico, para não dizer trágico, entendimentos que minimizam a situação aqui tratada, afirmando que eventual equívoco seria corrigido pelo Ministério Público ou pelo Judiciário depois de comunicada a prisão. É preciso dizer a quem sustenta tal tese que no cerne deste equívoco está um dos bens jurídicos mais caros do cidadão – a sua liberdade (sem falar na sua imagem, reputação, dentre outros bens importantes). Não se pode perder de vista que, com a lavratura de um auto de prisão em flagrante, finda automaticamente instaurado o inquérito policial (e não é dado à polícia arquivar inquérito, mesmo que equivocadamente instaurado – artigo 17 do CPP). Para que o procedimento açodadamente instaurado seja arquivado, é preciso pedido do MP e chancela judicial (longo calvário). Assim como só os médicos podem prescrever medicamentos, só delegados podem presidir procedimentos investigativos. É o óbvio ululante.
A polícia judiciária tem em sua estrutura, além do delegado de polícia (presidente dos procedimentos investigativos e do órgão), as carreiras que o auxiliam. Agentes, escrivães, papiloscopistas e peritos são os cargos que materializam os despachos e requisições da autoridade policial com o fito de tentar elucidar a infração apurada. Ao delegado de polícia cabe conduzir o procedimento determinando a expedição de ofícios, requisitando perícias e diligências, que serão cumpridos pelas outras carreiras integrantes da polícia judiciária. É a autoridade policial quem dá o rumo, quem determina a trilha a ser percorrida com o fito de elucidar o crime.
Em eventual carreira única, tal divisão não é clara (e os cargos, cada um com sua especificidade e complexidade deixam de ser acessíveis por concursos diretos – o interessado em ingressar na polícia fará concurso sem saber seu destino, suas funções, sua perspectiva futura). Em uma virtual carreira única, as funções terão que ser obviamente repartidas. Alguém terá que decidir quem preside investigação, quem cumpre diligência, quem mecaniza ofícios e memorandos, quem faz perícias. Trata-se de discricionariedade temerária (abre-se mão da fórmula impessoal e acessível a todos do concurso público e abraça-se fórmula que dependerá de grande discricionariedade). Alguém terá que indicar quem presidirá as investigações, quem ficará com o trabalho de rua e quem mecanizará atos cartorários. E alguém indicará o integrante da carreira única que fará todas essas indicações (aí mora o perigo). O delegado é delegado em qualquer delegacia (porque fez concurso para esse cargo). Em carreira única quem hoje preside investigação, pode amanhã ser deslocado para prática de serviços cartorários ou para ser o plantonista responsável pelo prédio (o risco de ingerências políticas no trabalho investigativo seria evidente).
Interessante notar que em todas as instituições há divisão de cargos de acordo com as atribuições e complexidades e com concursos e vencimentos diferenciados. Quem quer ingressar no Judiciário tem que definir se deseja se tornar técnico, analista ou juiz. A situação se repete na polícia: o candidato deverá escolher entre os cargos de delegado, agente, perito, escrivão ou papiloscopista (todos com atribuições, complexidade e vencimentos diferentes).
Não há como fazer o técnico virar analista e daí ascender a juiz com o passar do tempo ou porque fez algum curso diferenciado. De igual modo não é admissível que o agente, escrivão, perito ou papiloscopista vire delegado com o passar do tempo (seria ferir de morte a Constituição Federal). Bom frisar que todos os cargos precisam ser valorizados e são importantes na estrutura da polícia (mas não há como negar que são diferentes – em atribuições, complexidade e vencimento).
Definitivamente propostas como as PEC 51, 73 e 361 representam retrocesso. Não há nenhuma explicação lógica ou verossímil que ligue carreira policial única a melhoria do trabalho investigativo. Não há solução mágica (tais propostas mais parecem a velha mania tupiniquim de resolver problemas complexos por meio da edição de um novo mandamento legal).
O que de fato pode mudar os rumos da segurança pública é o investimento maciço nos seguintes pontos: a) melhor remuneração dos servidores (e criação de gratificações atrativas que estimulassem o servidor a assumir novas responsabilidades); b) melhoria das estruturas e dos equipamentos à disposição da polícia (prédios, armas, viaturas, ferramentas, etc.); c) constante aperfeiçoamento dos policiais (oferta de cursos, treinamento continuado e reflexo financeiro à medida que o servidor se aperfeiçoa); d) incremento do efetivo (realização continuada de concursos públicos para oxigenar os quadros da polícia); e) corregedoria forte e atuante, para punir exemplarmente maus policiais.
Outra observação importante: índices de violência não caem apenas com investimentos em segurança. O Estado tem que incrementar a saúde, a educação, o lazer, a iluminação pública, o saneamento básico, deve ter políticas para melhorar a renda e gerar empregos, ter um sistema prisional de verdade (e não masmorras medievais) e ter um sistema judicial ágil e que puna verdadeiramente quem comete crimes graves. Repito: não há solução mágica.