MP pode investigar, mas delegado preside inquérito e comanda persecução

A decisão do Supremo Tribunal Federal que reconheceu a possibilidade de o Ministério Público promover investigação de natureza penal não excluiu a investigação criminal pelo Delegado de Polícia, nem retirou deste a presidência do inquérito policial, instrumento de persecução criminal voltado à apuração de fato aparentemente criminoso, tendente à identificação do seu autor e da respectiva materialidade.

As atribuições do Ministério Público e do Delegado de Polícia possuem fundamento constitucional e legal, bem como as suas inter-relações no âmbito das investigações criminais.

No que concerne à atuação do Ministério Público em relação a tais investigações, há a seguinte disposição constitucional:

“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
(...)
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais.”

A Lei Complementar nº 75/93, que dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União, também faz referência aos seus poderes na investigação criminal:

“Art. 38. São funções institucionais do Ministério Público Federal as previstas nos Capítulos I, II, III e IV do Título I, incumbindo-lhe, especialmente:
(...)
II - requisitar diligências investigatórias e instauração de inquérito policial, podendo acompanhá-los e apresentar provas.”

Tal previsão também está contida na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei nº 8.625/93)[1] e encontra simetria em legislação estadual que estabelece a lei orgânica do parquet em âmbito estadual.

Também há disposições constitucionais e legais que regem a atuação do Delegado de Polícia no seu mister de apurar infrações penais. Nesse sentido, o art. 144 da Constituição Federal dispõe:

“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
(...)
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:
 I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
(...)
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União
(...)
§4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.”

Quanto à legislação infraconstitucional, o art. 4º do Código de Processo Penal é expresso ao dispor que “a polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e de sua autoria.”

A Lei nº 12.830/2013 (Lei da Investigação Criminal conduzida pelo Delegado de Polícia) inovou acerca da condução do inquérito policial, conferindo ao Delegado de Polícia, na qualidade de autoridade policial, autonomia ampla para a condução da investigação criminal, nos seguintes termos:

“Art. 2º As funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado.
§1º Ao delegado de polícia, na qualidade de autoridade policial, cabe a condução da investigação criminal por meio de inquérito policial ou outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apuração das circunstâncias, da materialidade e da autoria das infrações penais.”

Cabe ressaltar que a autonomia investigatória do Delegado de Polícia, que dispõe de ampla discricionariedade para a produção de provas em sede pré-processual, é evidenciada pelo art. 2º, §6º, da mesma lei acima apontada, uma vez que ela atribuiu àquele a exclusividade para o indiciamento, conforme abaixo transcrito:

“Art. 2º. As funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais exercidas pelo delegado de polícia são de natureza jurídica, essenciais e exclusivas de Estado.
(...)
§ 6º O indiciamento, privativo do delegado de polícia, dar-se-á por ato fundamentado, mediante análise técnico-jurídica do fato, que deverá indicar a autoria, materialidade e suas circunstâncias.”

A análise da materialidade e indícios de autoria é privativa do Delegado de Polícia, podendo somente ele, ao final das investigações, apontar quem foram os autores da infração penal, sendo pressuposto lógico desse poder a exclusividade, autonomia e discricionariedade, no âmbito do inquérito policial, a produção de provas e a adoção das teses que julgar mais adequadas para o esclarecimento dos fatos.

A investigação criminal desenvolvida no inquérito policial
A exclusividade da presidência do inquérito policial pelo Delegado de Polícia, reconhecida pela jurisprudência dos Tribunais Superiores e fortalecida na Lei nº 12.830/2013, apresenta reflexos materiais tanto na esfera interna da investigação criminal, quanto no âmbito externo, limitando a interferência de entes estranhos à Policia Judiciária no que diz respeito à maneira de conduzir o inquérito policial pelo Delegado de Polícia.

O poder do Delegado de Polícia conduzir com exclusividade, autonomia e discricionariedade o inquérito policial impede que outros órgãos ou entes se manifestem na fase pré-processual de modo a se imiscuir no juízo de oportunidade e conveniência da autoridade policial em sua função constitucional de investigação.

A decisão a respeito das medidas a serem empreendidas durante a investigação criminal realizada no bojo do inquérito policial compete ao Delegado de Polícia, incumbido da presidência da apuração delitiva. Ao Ministério Público competirá a função fiscalizatória sobre a investigação criminal, exercendo o controle de constitucionalidade e de legalidade dos atos e das decisões da autoridade policial em todo o curso da fase inquisitorial.

No entanto, a função fiscalizatória do Ministério Público sobre a atividade do Delegado de Polícia deve ter caráter vinculado, não podendo invadir ou interferir na discricionariedade conferida a este e inerente ao seu poder-dever de investigar.

No curso do inquérito policial é o delegado quem possui discricionariedade para adotar as técnicas de investigação adequadas à apuração do fato criminoso em toda a sua extensão, bem como para aplicar as teses jurídicas necessárias para que a investigação seja realizada com obediência às disposições inerentes ao Estado Democrático de Direito e à dignidade da pessoa humana.

Mesmo tendo o Pretório Excelso reconhecido a legitimidade de o Ministério Público realizar investigação de natureza criminal, conforme decidido no Recurso Extraordinário 593727, o ministro Celso de Melo, em seu voto, ressaltou que a presidência do inquérito policial continua exclusiva do Delegado de Polícia, conforme trechos abaixo colacionados:

“Ninguém questiona a asserção, por indisputável, de que o exercício das funções inerentes à polícia judiciária compete, ordinariamente, à Polícia Civil e à Polícia Federal (CF, art. 144, § 1º, IV, e § 4º), com exceção das atividades concernentes à apuração de delitos militares, consoante prescreve o próprio texto da Constituição da República (CF, art. 144, § 4º, “in fine”).

Isso significa, portanto, que os inquéritos policiais – nos quais se consubstanciam,instrumentalmente, as investigações penais promovidas pela Polícia Judiciária – serão dirigidos e presididos por autoridade policial competente, e por esta apenas (CPP, art. 4º, “caput”, na redação dada pela Lei nº 9.043/95).

Sob tal aspecto, inexistem quaisquer disceptações a propósito da atribuição funcional,constitucionalmente outorgada à Polícia Judiciária, de presidir ao inquérito policial, de promover a apuração do evento delituoso e de proceder à identificação do respectivo autor, como resulta claro do próprio magistério da doutrina,cujas lições enfatizam – tal como assinala JULIO FABBRINI MIRABETE (“Código de Processo Penal Interpretado”, p. 86, item n. 4.3, 7ª ed., 2000, Atlas) – que “a atribuição para presidir o inquérito policial é deferida, agora em termos constitucionais, aos delegados de polícia de carreira, de acordo com as normas de organização policial dos Estados”. É certo, no entanto, que, não obstante a presidência do inquérito policial incumba à autoridade policial (e não ao Ministério Público), nada impede que o órgão da acusação penal possa solicitar, à Polícia Judiciária, novos esclarecimentos, novos depoimentos ou novas diligências, sem prejuízo de poder acompanhar, ele próprio, os atos de investigação realizados pelos organismos policiais.” (destaques no original)

Durante o transcorrer do inquérito policial, entre a sua instauração e a elaboração do relatório final, haverá essa dualidade de funções entre Ministério Público e Polícia Judiciária. Enquanto esta desempenha sua função investigatória, dirigida pelo delegado, aquele atua como fiscalizador das atividades investigativas.

Assim, na presidência da investigação criminal, o delegado tem o poder-dever de requisitar, independentemente de manifestação ministerial, perícia, informações, documentos e dados que interessem à apuração dos fatos, conforme prescreve o artigo 2º, §2º, da Lei nº 12.830/13.

A capacidade postulatória do Delegado de Polícia
Conforme acima delineado, quando, no bojo do inquérito policial, houver necessidade da vinda de elementos de prova, o delegado tem o poder-dever de requisitá-los diretamente àqueles que detêm a informação, os dados etc.

Diz-se “poder-dever” uma vez que, diante de fato aparentemente criminoso, o delegado não apenas poderá, como deverá, instaurar inquérito policial a fim de apurá-lo e, assim, apontar quem foi o seu autor, qual foi o bem jurídico afetado, o meio utilizado para a prática da infração penal etc. Para tanto, a fim de colher elementos de prova, para efetivamente investigar, o delegado também não apenas pode, como deve, empreender as medidas necessárias e cabíveis para que tais objetivos sejam alcançados.

Nas hipóteses em que a aquisição de elementos de prova possa afetar direitos e garantias constitucionalmente protegidos e que necessitam, para a sua obtenção, de autorização expressa do Poder Judiciário, será necessária a postulação das medidas cabíveis à autoridade judiciária competente para o deferimento e determinação do quanto postulado.

Deste modo, em havendo a necessidade da vinda de informações e dados resguardados pelo sigilo constitucional, ou que se revistam de outra proteção constitucional que possa vir a ser relativizada para fins de instrução da investigação criminal, a autoridade policial deverá apresentar o caso ao Poder Judiciário e solicitar a adoção das medidas necessárias para que isso possa instruí-la.

Essa solicitação do delegado, realizada no bojo do inquérito policial ou para fins de instrução criminal, em nosso ordenamento jurídico é denominada de “representação”.

Para a efetividade da investigação, o poder postulatório do delegado poderá decorrer do exercício da representação, meio disponível para instrumentalizar e facilitar a busca da verdade material, bem como para que seja possível a adoção de medidas tendentes a restringir direitos e garantias individuais, como a liberdade (no caso de prisão) ou o patrimônio (no caso de sequestro de bens), ou de alguma medida jurídica que possa vir a atingir direitos da personalidade do investigado.

Em caso de representação do delegado, o Ministério Público, parte em futura e eventual ação penal, deverá ser ouvido como custos legis e verificar a constitucionalidade ou legalidade desse ato. Sendo assim, o parquet não poderá se arvorar da atribuição jurisdicional e atrair para si a função decisória do quanto representado.

Ao MP compete postular em juízo, seja nas ações cíveis, seja nas criminais, uma vez que poderá atuar como custos legis ou como parte propriamente dita. Tais funções lhe foram outorgadas pela Constituição Federal e por vasta legislação infraconstitucional, como, por exemplo, os Códigos de Processo Penal e Civil, e a Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85).

No entanto, pelo arcabouço normativo nacional, o delegado está impedido de, por exemplo, ajuizar ação penal, ou atuar no juízo cível (art. 129, I, 131 a 134, todos da CF, e arts. 36 a 40 e 81 do CPC, por exemplo). No entanto, ele, na qualidade de responsável pela investigação criminal, mormente a desenvolvida em inquérito policial, estará legitimado a postular, por meio da representação, pela decretação de medidas cautelares (cf. art. 282, § 2º, do CPP), pela prisão preventiva (cf. art.311 do CPP), pela prisão temporária (cf. art. 2º da Lei nº 7.960/89), pela interceptação de comunicações telefônicas (cf. art. 3º, I, da lei nº 9.296/96), dentre outras.

Sendo assim, “a representação caracteriza-se como um meio de provocação do Juiz, tirando-o da sua inércia e obrigando-o a se manifestar sobre alguma questão sujeita à reserva de jurisdição. Desse modo, levando-se em consideração que o Poder Judiciário não pode agir de ofício, a representação serve de instrumento à preservação do próprio sistema acusatório. Trata-se, portanto, de um ato jurídico-administrativo de atribuição exclusiva do Delegado de Polícia e que pode ser traduzido como verdadeira capacidade postulatória imprópria. (...) Frente ao exposto, parece-nos impossível negar que a Autoridade Policial disponha de uma capacidade postulatória, que nada mais é do que a capacidade técnico-formal de provocar o Juiz. A diferença reside apenas no fato de que tal capacidade se restringe ao exercício das funções pertinentes às atividades de polícia judiciária.”[2]

O Delegado de Polícia poderá postular ao juízo para a obtenção dos elementos de prova que necessitam de expressa autorização judicial para serem obtidos com a finalidade de instruir investigação criminal formalmente em curso, não possuindo capacidade postulatória semelhante a que possuem os membros do Ministério Público, da Advocacia Geral da União, da Defensoria Pública ou os advogados em geral, uma vez que esta é ampla em relação àquela.

[1] O art. 26, inciso IV, da Lei nº 8.625/93, assim prescreve:
Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá: (...) IV - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial e de inquérito policial militar, observado o disposto no art. 129, inciso VIII, da Constituição Federal, podendo acompanhá-los.
[2] Francisco Sannini Neto in  http://jus.com.br/artigos/33925/qual-a-natureza-juridica-da-representacao-do-delegado-de-policia#ixzz3abDbHwPX