DESMILITARIZAÇÃO DAS POLÍCIAS MILITARES E UNIFICAÇÃO DE POLÍCIAS – DESCONSTRUINDO MITOS
Fernando Carlos Wanderley Rocha
Consultor Legislativo da Área XVII - Segurança Pública e Defesa Nacional
Nov/2014
Versão em pdf: Desmilitarização das Polícias Militares e Unificação de Polícias
1. Nota introdutória
As discussões sobre a segurança pública no Brasil, frequentemente, se concentram sobre os órgãos de segurança pública e, em particular sobre as Polícias Militares, buscando a sua desmilitarização ou a sua extinção e a criação, somente no âmbito dos Estados, de uma só polícia de natureza civil promovendo o ciclo completo de polícia, que reúne o policiamento ostensivo fardado e a investigação (polícia judiciária).
Antes de entrar no mérito dessas discussões, é preciso despi-las do forte patrulhamento ideológico e do intenso cerco internacional estabelecido contra as forças militares de polícia do Brasil; tudo isso temperado com a produção de falsas informações e com a manipulação da realidade, criando mitos negativos para influenciar a opinião pública e o poder de decisão das autoridades brasileiras.
A desconstrução desses mitos adversos passa, primeiro, pela história das forças militares de polícia no mundo e no Brasil, do quê, segue- se breve síntese.
2. Da origem das polícias às gendarmarias - o sistema francês de polícia
Em todos os povos e em todos os tempos sempre houve encarregados de manutenção da ordem social, bastando lembrar que, no episódio do Bezerro de Ouro, para restabelecer a ordem entre o povo de Israel no caminho da Terra Prometida, Moisés mandou passar a fio de espada três mil dos seus que persistiam na rebelião (Êxodo 32).
Saltando os exemplos da Antiguidade Clássica representados pelos povos da Mesopotâmica, da Grécia e de Roma, a origem recente de todas as polícias, civis e militares, está na França medieval e é de natureza militar.
A quem aponte para uma tropa de elite de cavaleiros fortemente armados e de origem nobre conduzida à guerra pelos senhores feudais. Outros apontam para os "sargentos de armas" – combatentes não-nobres ou oriundos de uma nobreza de segunda categoria que lutavam ao lado dos cavaleiros nobres –, que à época das Cruzadas (1096-1272) também executavam a proteção das rotas do comércio e as instalações da Ordem dos Templários.
A versão mais consistente diz de cavaleiros, durante a Guerra dos Cem Anos (1337–1453), encarregados de manter a ordem nos exércitos do rei e de policiar as estradas, capturando desertores e protegendo-as de saques e de outros delitos por estes cometidos, acumulando atribuições policiais e judiciais. A concentração de poderes para policiar, prender e julgar era compatível com aqueles tempos do absolutismo.
No curso do tempo, essa polícia uniformizada de natureza militar deixou de ser uma força policial do exército francês para tornar-se uma polícia de preservação da ordem pública, com sua competência ampliada para além dos crimes praticados por militares nas estradas, passando a garantir a paz pública no reino através do policiamento preventivo, da investigação e do julgamento dos salteadores, ladrões e assassinos que aterrorizaram a zona rural e escapavam dos tribunais das cidades.
Essa concepção de forças militares no policiamento ostensivo, como polícia judiciária e no papel de juiz atravessou a Idade Média e a Idade Moderna e alcançou os tormentosos tempos das revoluções que convulsionaram a Europa e marcaram o fim do absolutismo e o nascimento do Estado de Direito.
A partir de então, surgiu a necessidade de uma organização, melhor do que os exércitos, para a preservação da ordem interna e para a pacificação das relações sociais em momentos tão conturbados como aqueles. Os exércitos relutavam em cumprir as missões de segurança interna, pois seus meios (armas de fogo e sabre) e métodos resultavam em força desmedida e cada vez mais em mortos e feridos.
Na Revolução Francesa de 1789, a força policial militar, a Connétablie et Maréchaussée, apesar da sua subordinação ao rei, foi favorável às reformas da Assembleia Nacional e, como a "Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão" previa a criação de uma força pública como elemento de garantia desses direitos, a corporação que tinha o seu nome associado à monarquia, não foi dissolvida, mas apenas renomeada para Gendarmerie Nationale (Gendarmaria Nacional), invocando as forças militares (gens d´armes) que promoviam o policiamento desde a Idade Média, mas perdeu algumas das atribuições judiciais para que fosse repeitada a separação dos poderes.
A Gendarmerie Nationale foi definida como uma força instituída para garantir a república, apreservação da ordem e o cumprimento das leis.
E foi na França, também, que foi criado, em 1667, para policiar Paris, a maior cidade da Europa àquele tempo, o primeiro corpo civil de polícia urbana modernamente organizado, mesmo assim sob forte influência militar, até porque sua chefia foi confiada a um lieutenant général de police (tenente-general de polícia), ao qual se subordinavam 44 comissários de polícia, que ainda acumulava a administração da cidade e a polícia política.
Hoje, na França, existem duas corporações policiais, herdeiras do sistema napoleônico: a Gendarmerie Nationale, militar; e a Polícia Nacional, civil, embora com algumas características militares, até pelo uso de uniformes e da nomenclatura militar para designar alguns cargos; ambas executando o ciclo completo de polícia no âmbito das respectivas jurisdições territoriais.
A Gendarmerie Nationale é um corpo totalmente militar, a quarta força armada da França, estruturada em regimentos e legiões, com formação em academias e escolas militares e subordinada diretamente ao Ministério da Defesa.
Esse modelo dual da polícia francesa, a partir do final do século XVIII e início do século XIX, propagou-se por todo o mundo e serviu de inspiração para mais de meia centena de forças militares destinadas ao policiamento civil que, hoje, se espalham pelo mundo, ainda que nem todas mantenham a palavra gendarmaria em suas denominações.
Entre as modernas gendarmarias, podem ser citadas a Arma dei Carabinieri di Itália, considerada a quarta força armada da Itália e uma de suas cinco forças de segurança, e a Guardia Civil da Espanha, que é militar apesar do nome, e coexiste com Corpo Nacional de Polícia, com as polícias das comunidades autônomas e com as Guardas Urbanas, estas de âmbito municipal.
A Guarda Nacional Republicana de Portugal, a gendarmaria lusitana, teve origem na Guarda Real da Polícia de Lisboa, em 1801, também embrião da Divisão Militar da Guarda Real de Polícia do Rio de Janeiro, nossa primeira polícia ostensiva a partir da chegada da Familia Real Portugesa e considerada a origem das atuais Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro e da Polícia Militar do Distrito Federal.
No diminuto irmão Portugal, a sua estrutura de segurança é composta pelas seguintes organizações: Guarda Nacional Republicana; Polícia Marítima; Polícia de Segurança Pública; Polícia Judiciária; Serviço de Estrangeiros e Fronteira; Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP), composto pelo Serviço de Informações de Segurança (SIS) e pelo Serviço de Informações Estratégicas e Defesa (SIED); Guarda Prisional; Autoridade de Segurança Alimentar e Econômica (ASAE) e as Polícias Municipais.
Na América do Sul, devem ser citadas como típicas gendarmarias os Carabineros de Chile e aGendarmería Nacional Argentina.
Percebe-se que a estrutura de segurança pública varia de um país para outro, mas, normalmente, coexistem múltiplos órgãos com atribuições nessa seara. Há uma profusão de órgãos das mais várias naturezas: militares, paramilitares, civis com passado militar nos seus históricos e civis com diferentes graus de militarização. Nas modernas democracias, todos funcionam com muita eficiência, cada um no âmbito da respectiva jurisdição.
Também, conforme o país, o mais comum é que a subordinação das corporações policiais de natureza militar, as gendarmarias, ora se faça ao Ministério da Defesa, ora ao Ministério do Interior e, por vezes, mediante atuação coordenada, a ambos os Ministérios, havendo, mesmo, o caso de serem consideradas a quarta força armada de muitos países.
A Força de Gendarmaria Europeia (EUROGENDFOR ou EGF), reunindo forças militares de segurança, é o reconhecimento tácito da importância delas, empregadas que são em conjunto para o desenvolvimento da política europeia de segurança e de defesa e para dotar a Europa de maior capacidade na condução operações de gestão de crises.
A EUROGENDFOR é integrada pelas seguintes corporações militares: Guarda Nacional Republicana (Portugal), Guardia Civil (Espanha), Gendarmerie Nationale (França), Arma dei Carabinieri (Itália), Koninklijke Marechaussee (Real Polícia Militar da Holanda) e Jandarmeria Româna (Romênia).
A Turquia se apresenta na EUROGENDFOR com o status de observadora e participa das suas iniciativas e atividades através do Jandarma Genel Komutanligi (Comando-Geral da Gendarmaria). A Polônia e a Lituânia, por sua vez, são parceiras através da Żandarmeria Wojskowa(Gendarmaria Militar) e do Lietuvos Viešojo Saugumo Tarnyba (Serviço de Segurança Pública Lituano), respectivamente.
3. O sistema anglo-saxônico de polícia e outras polícias contemporâneas
Na Inglaterra, onde a monarquia permaneceu viva e houve rejeição a tudo que viesse pelos ventos liberalizantes da Revolução Francesa, foi criada a Metropolitan Police Force for London(Polícia Metropolitana de Londres), em 1829, uma polícia uniformizada de natureza civil, mas herdando dos militares a noção da missão a ser cumprida, uma estrutura organizacional definida a partir da encontrada nas forças armadas e também o seu sistema de comando, hierarquia e disciplina.
Hoje, no Reino Unido, coexistem 43 corporações policiais.
A Real Polícia Montada do Canadá, embora civil, desde a sua criação sempre foi fortemente militarizada, realizando o ciclo completo, do policiamento ostensivo à investigação. Registre-se que esse organismo policial tomou como modelo, quando de sua criação, a cavalaria do Exército Britânico, que usava uniformes vermelhos, e teve participação na Guerra dos Bôeres e nas Primeira e Segunda Guerras Mundiais.
Cuba, o “paraíso socialista” incensado por muitos dos que clamam pela desmilitarização ou extinção das nossas Polícias Militares, tem a sua estrutura de segurança pública e de inteligência completamente militar.
Alguns países, como o Reino Unido, os Estados Unidos e a Alemanha são apontados como exemplos de serem dotados de polícias unificadas. A realidade não é bem assim. Pode ser dito que cada uma das suas múltiplas polícias executa o ciclo completo de policiamento, mas não que exista somente uma corporação policial.
Nos Estados Unidos, quase sempre tomados como paradigma para muita coisa, existem aproximadamente 18 mil corporações policiais, desde as que pertencem ao executivo federal, até as dos estados, dos condados e dos municípios, com as jurisdições sendo muito bem coordenadas, onde cada uma faz, integralmente, o policiamento ostensivo-preventivo e investigativo-repressivo.
Nesse país, em que todas as polícias, juridicamente, são civis, é francamente perceptível uma formação militarizada e a existência de corpos especializados onde a formação militar é ainda mais intensa.
Na Alemanha, existem três polícias federais: a Bundespolizei (Polícia Federal), aBundeskriminalamt (BKA – Departamento Federal de Polícia Criminal), uma agência federal de investigações com atribuições parecidas com as do FBI dos Estados Unidos, e a Bundesamt für Verfassungschutz (Departamento Federal de Proteção da Constituição); e dezesseis Landespolizei, que são as polícias estaduais, fazendo o ciclo completo de policiamento. Estão entre as polícias menos militarizadas do mundo, talvez como reação aos tempos do nazismo. Mesmo assim se desdobram em três ramos: polícia de segurança pública, polícia criminal e polícia de ordem pública.
4. Forças militares de polícia no Brasil-colônia, Reino Unido e Império
As atribuições policiais nas colônias se davam de forma descentralizada pelas cidades, vilas e lugares, tudo girando em torno das Câmaras Municipais, com os colonos se organizando em milícias que defendiam o litoral e promoviam o policiamento.
No curso do tempo, sempre em torno dos moradores e das Câmaras Municipais, surgiram os quadrilheiros, oficiais inferiores de justiça chefiando quadrilhas de vinte homens para prender os malfeitores, subordinados ao ouvidor; os capitães-mores de estradas e assaltos, conhecidos como capitães- do-mato, e, acima de todos, os alcaides, autoridades locais que desempenhavam funções administrativas e judiciais.
O crescimento das cidades e da criminalidade provocou o lento desaparecimento dessas formas rudimentares de polícia, levando à criação de corporações melhor estruturadas: Corpo de Pedestres, Corpo dos Guardas Vigilantes, Guarda Montada e corpos militares pagos pela Coroa portuguesa, como o Regimento Regular de Cavalaria de Minas, onde serviu Tiradentes, e de tropas auxiliares (tropas de segunda e de terceira linhas), como polícia e reserva das tropas de primeira linha.[1]
Com a chegada da Família Real ao Brasil, foram criadas, à semelhança das suas congêneres lusitanas, em 1808, a Intendência-Geral de Polícia da Corte e do Estado do Brasil, embrião da polícia judiciária; e, em 1809, a Divisão Militar da Guarda Real de Polícia do Rio de Janeiro (Guarda Real da Polícia), embrião da polícia ostensiva, composta por três companhias de infantaria e uma de cavalaria.
Essa estrutura reproduziu, nas Américas, pela primeira vez, o modelo francês de polícia dual, pois havia o braço civil, representado pela Intendência-Geral, e o braço militar copiava a Guarda Real da Polícia de Lisboa, que fora criada com base na Gendarmerie Nationale francesa, mas não havia ainda a uma corporação civil de polícia.
Houve sucessivas modificações ao longo do Império, tanto no sistema judiciário como na estrutura das forças policiais, com os juízes, durante algum tempo, acumulando as Chefias de Polícia junto com as suas atribuições jurisdicionais.
No início da Regência, rebeliões nos quartéis da Imperial Polícia da Corte e do Exército (1831) determinaram a extinção daquela corporação, a redução do efetivo do Exército e da sua importância e a criação das Guardas Nacionais e dos Corpos de Guardas Municipais Voluntários que, apesar do nome, eram subordinados aos governos das Províncias, e não aos dos Municípios; todos como corporações militares organizadas em companhias de infantaria e de cavalaria.
As Guardas Nacionais, de base local e com natureza militar, com a subordinação mudando conforme o local em que as tropas fossem reunidas, deviam ser empregadas dentro e fora dos Municípios e como força auxiliar do Exército com três nobres finalidades:
- defesa interna do Estado e dos Poderes constituídos: “defender a Constituição, a liberdade, Independencia, e Integridade do Imperio”;
- preservação da segurança pública: “manter a obediencia e a tranquilidade publica”,competência esta, em 1850, ampliada “para manter a obediencia ás Leis, conservar ou restabelecer a Ordem e a tranquilidade publica”; e
- defesa externa: “auxiliar o Exercito de Linha na defesa das fronteiras e costas” que, em 1850, passou a ser “auxiliar o Exercito de Linha na defesa das Praças, Fronteiras e Costas”.
Na prática, a Guarda Nacional colocou o Exército em plano secundário, não tão confiável para as autoridades regenciais, e passou a ser a principal força de que dispunha o Governo central para pacificar as revoltas que se espalhavam pelo Império e manter a unidade territorial.
Outras corporações policiais de natureza militar foram criadas ao longo do Império, mas sem igual importância. A partir de um determinado momento, surgiram também os inspetores de quarteirão, civis subordinados à estrutura policial civil, mas sem constituir uma corporação.
A Polícia, como corporação civil, só veio a surgir pelo Decreto Imperial nº 3.598, de 27 de janeiro de 1866, que dividiu a força policial da Corte em um corpo paisano ou civil (Guarda Urbana), subordinada, primeiro, ao Chefe de Polícia, e, depois, ainda ao Poder Judiciário, e um corpo militar (Corpo Militar de Polícia da Corte), que já existia e era conhecido como Corpo Policial. A primeira, para a vigilância contínua da cidade e o Corpo Policial para auxiliar no que fosse solicitado por aquela e para promover as diligências policiais.
A Guarda Urbana, embora de natureza civil, era bastante militarizada, pois dividida em companhias distribuídas pelos distritos das subdelegacias, com um Comandante-Geral e Comandantes de Companhia, aos quais se atribuíam as honras e os vencimentos, respectivamente, de Major e de Tenente do Corpo Policial, e deviam ser escolhidos entre oficiais reformados do Exército, do Corpo Policial ou dos Corpos de Voluntários ou entre cidadãos maiores de 25 anos, de reconhecida inteligência e moralidade.
Essa Polícia Civil da Corte serviu, depois de proclamada a República, de modelo para a criação da Guarda Civil do Distrito Federal e de outras unidades da Federação.
A Guerra da Tríplice Aliança (1864-1870) influenciou a organização e o funcionamento das forças de segurança pública, pois, diante do reduzido efetivo militar brasileiro para enfrentar o numeroso exército paraguaio, muitas unidades de Guardas Nacionais e Corpos Policiais foram empregados como Corpos de Voluntários da Pátria, o que serviu para o fortalecimento do espírito de corpo das corporações policiais e dos seus vínculos com o Exército.
Só após a guerra, pela Lei nº 2.033, de 20 de setembro de 1871, é que a Polícia Civil foi separada da Justiça e aos juízes foi vedado exercer atribuições policiais, salvo se não as acumulassem com a função jurisdicional.
Em 1873, ocorreu uma reforma que diminuiu a importância da Guarda Nacional em relação ao Exército Brasileiro, robustecido após a Guerra da Tríplice Aliança. Daí em diante, essa corporação foi, paulatinamente, perdendo importância. Em 1918, passou a ser subordinada ao então Ministério de Guerra, terminando por ser oficialmente desmobilizada em 1922.
Até a Proclamação da República, cada província, ainda que obedecendo ao disposto pelo Poder central, foi mantendo sua própria organização policial.
5. Forças militares de polícia na República
Com a Proclamação da República, as antigas Províncias, agora Estados, passaram a dispor de maior autonomia política, inclusive para organizar as suas polícias, até porque era deles, nos termos do Decreto nº 1, de 15 de novembro de 1889, a responsabilidade primeira para reprimir as desordens e assegurar a paz e a tranquilidade públicas, pelos seus próprios meios, podendo, inclusive, criar Guardas Cívicas, de natureza militar.
A Constituição de 1891, por sua vez, não deu tratamento constitucional às corporações policiais, limitando-se a estabelecer que ao Congresso Nacional competia legislar privativamente “sobre a organização municipal do Distrito Federal bem como sobre a polícia, o ensino superior e os demais serviços que na capital forem reservados para o Governo da União” e a determinar que aspolícias locais seriam obrigadas a prestar auxílio aos oficiais judiciários da União na execução de sentenças e ordens da magistratura federal.
Ainda que com novas estruturas e denominações variadas, peculiares a cada Estado, foi mantido o sistema de polícia dual francês que havia atravessado o Império.
Na cidade do Rio de Janeiro, então Distrito Federal, a Lei nº 947, de 29 de dezembro de 1902, reformou o serviço policial, dividindo-o em Polícia Civil e Polícia Militar, como esta atribuição sendo exercida pela Brigada Policial. A Polícia Civil, subordinada ao Chefe de Polícia, era exercida por delegados, inspetores seccionais, agentes de segurança e por uma Guarda Civil, encarregada dos serviços de ronda e vigilância e de todos os encargos que até então eram da Polícia Militar, sugerindo que esta foi, então, retirada do policiamento ostensivo.
Essa lei é considerada como a da criação da atual Polícia Civil do Rio de Janeiro, enquanto a Polícia Civil do Estado de S. Paulo considera a Lei n° 979, de 23 de dezembro de 1905, como a da sua criação, então sob a superintendência da Secretaria da Justiça e dirigida pelo Chefe de Polícia, que subordinava delegados, subdelegados e inspetores de quarteirão.
Entretanto, só pela Lei nº 2.141, de 22 de outubro de 1926, foi criada a Guarda Civil, como auxiliar da Força Pública, mas natureza militar e sob a superintendência do Chefe de Polícia, destinada, entre outras coisas, à vigilância e policiamento da Capital, à inspeção e fiscalização da circulação de veículos e pedestres e das solenidades, festejos e divertimentos públicos, com o Poder Executivo paulista podendo organizar secções da Guarda Civil nas cidades com mais de 30.000 habitantes.
Registre-se que, na 2ª Guerra Mundial, foi da Guarda Civil de S. Paulo que saiu a grande maioria dos integrantes do Pelotão de Polícia da Força Expedicionária Brasileira que foi combater na Itália, embrião de todas as unidades de Polícia do Exército.
Com a República, os Corpos Policiais dos Estados passaram a ser denominados Corpos Militares de Polícia, pois, até então, a palavra “militar” só se aplicava ao Corpo Militar de Polícia da Corte. Estes, no curso da autonomia obtida, foram se distanciando entre si, cada um assumindo características muito particulares quanto à organização, nomenclaturas e armamentos, entre outros aspectos. Os mais ricos passaram a transformar seus Corpos Policiais em verdadeiros exércitos, até como meio de prevenir futuras intervenções federais, favorecendo, ainda mais, as oligarquias locais.
A Força Pública de São Paulo, em particular, de 1906 a 1914 e, depois da 1ª Guerra Mundial, de 1919 a 1924, teve a presença de Missão Francesa de Instrução Militar, trazendo militares do exército francês experientes em missões policiais.
Em 1913, antes mesmo do próprio Exército, passou a ser dotada de uma aviação militar, tornando-se um verdadeiro exército composto por batalhões de infantaria, batalhão de bombeiros-sapadores, regimentos de cavalaria, peças de artilharia e esquadrilha de aviação.
Pela Lei nº 1.860, de 4 de janeiro de 1908, que regulamentou o alistamento e o sorteio militar e reorganizou o Exército, foi mantida noção de força auxiliar para as forças militares de polícia, herança que vinha do Brasil-colônia, quando as tropas de segunda e terceira linhas eram consideradas auxiliares das tropas de primeira linha, e que passou pelo Brasil- Império, quando a Guarda Nacional foi considerada auxiliar do Exército de Linha.
As dificuldades enfrentadas pelo Exército na Campanha do Contestado (1912-1916) e a Primeira Guerra Mundial (1914-1918) despertaram a necessidade de reformulações nas Forças Armadas brasileiras. Por isso, a Lei nº 3.216, de 3 de Janeiro de 1917, que fixou as forças de terra para o exercício de 1917, reforçou, de forma ainda mais expressa, o papel da Brigada Policial e do Corpo de Bombeiros do Distrito Federal e das forças militares estaduais como forças auxiliares do Exército, chegando a utilizar a expressão “polícias militarizadas dos Estados” e a permitir que pudessem ser incorporadas à Força Terrestre no caso de mobilização ou de grandes manobras anuais.
Mais tarde, no Estado de S. Paulo derrotado pelas forças getulistas da Revolução de 1930 e sob intervenção federal, foi dissolvida a aviação militar da sua Força Pública e o seu material entregue ao governo federal.
Logo depois, decreto ainda mais radical alcançou as Polícias Militares todo o País, tirando-lhes o papel de pequenos exércitos ao proibir que os Estados gastassem mais de 10% da despesa ordinária com os serviços de polícia militar, que tivessem artilharia e aviação e determinando que as dotações de armas automáticas e munições dos seus corpos de cavalaria e de infantaria não excedessem à dotação das unidades similares do Exército, com os excedentes devendo ser entregues ao Ministério da Guerra.
Após a Revolução de 1932, a Constituição Federal de 1934 passou a adotar a expressão “polícia militar” para essas forças e reservou à União um papel prevalecente em relação a elas, atribuindo ao Poder central a competência privativa para legislar sobre a “organização, instrução, justiça e garantias das forças policiais dos Estados e condições gerais da sua utilização em caso de mobilização ou de guerra”. Também considerou as polícias militares reservas do Exército, mas a expressão “forças auxiliares do Exército” só apareceu, muito deslocada, ao listar aqueles que não podiam se alistar como eleitores.
Essa centralização pela União levou à progressiva padronização de uniformes, armas e equipamentos entre as diversas Polícias Militares.
Depois da guerra e da queda do Governo Vargas, em 29 de outubro de 1945, a Carta democrática de 1946 fez referência expressa às Polícias Militares como forças auxiliares e reservas do Exército da maneira exposta a seguir:
Art. 183. As polícias militares instituídas para a segurança interna e a manutenção da ordem nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, são consideradas, como fôrças auxiliares, reservas do Exército.
Até a década de 1960, era comum as forças militares estaduais permanecerem aquarteladas, com a Polícia Civil conduzindo o ciclo completo de policiamento, uma vez que existiam as Guardas Civis fazendo o policiamento ostensivo fardado.
A Carta de 67, na sua primeira versão, manteve exatamente igual o dispositivo da Constituição de 1946 que dizia respeito às atribuições das Polícias Militares na manutenção da ordem e nasegurança interna e como forças auxiliares e reserva do Exército. Entretanto, a Emenda Constitucional nº 01/69, ao omitir a expressão “segurança interna” da Constituição, pode ter dado a entender que essa atribuição fora retirada dessas corporações estaduais, mas tudo indica que isso só ocorreu porque se entendeu que ela, tacitamente, estava embutida na manutenção da ordem pública.
Tanto é assim que, no plano infraconstitucional, a partir do Decreto-lei nº 317, de 13 de março de 1967, que reorganizou as Polícias e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, ao listar as inúmeras atribuições das Polícias Militares, além de introduzir a expressão “policiamento ostensivo” no ordenamento jurídico nacional, preservou a expressão “manutenção da ordem pública”; no que foi seguido por todos os outros Decretos-leis que a ele se seguiram tratando da mesma matéria (DL 667/69, DL 1.072/69 e DL 2.010/83).
Por força de disposições do DL 667/69 e do DL 1.072/69, as Guardas Civis foram extintas e seus efetivos, conforme a unidade da Federação, ou foram assimilados pelas Polícias Militares ou pelas Polícias Civis.
Hoje, pelo DL 667/69 (em vigor com as modificações introduzidas pelo DL. 1.072/69 e DL 2.010/83), as Polícias Militares reúnem as seguintes atribuições:
Art. 3º - Instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, compete às Polícias Militares, no âmbito de suas respectivas jurisdições:
a) executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, opoliciamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos;
b) atuar de maneira preventiva, como força de dissuasão, em locais ou áreas específicas, onde se presuma ser possível a perturbação da ordem;
c) atuar de maneira repressiva, em caso de perturbação da ordem, precedendo o eventual emprego das Forças Armadas;
d) atender à convocação, inclusive mobilização, do Governo Federal em caso de guerra externa ou para prevenir ou reprimir grave perturbação da ordem ou ameaça de sua irrupção, subordinando-se à Força Terrestre para emprego em suas atribuições específicas de polícia militar e como participante da Defesa Interna e da Defesa Territorial;
e) além dos casos previstos na letra anterior, a Polícia Militar poderá ser convocada, em seu conjunto, a fim de assegurar à Corporação o nível necessário de adestramento e disciplina ou ainda para garantir o cumprimento das disposições deste Decreto-lei, na forma que dispuser o regulamento específico.
§ 1º - A convocação, de conformidade com a letra e deste artigo, será efetuada sem prejuízo da competência normal da Polícia Militar de manutenção da ordem pública e de apoio às autoridades federais nas missões de Defesa Interna, na forma que dispuser regulamento específico.
[...]
Art. 4º - As Polícias Militares, integradas nas atividades de segurança pública dos Estados e Territórios e do Distrito Federal, para fins de emprego nas ações de manutenção da Ordem Pública, ficam sujeitas à vinculação, orientação, planejamento e controle operacional do órgão responsável pela Segurança Pública, sem prejuízo da subordinação administrativa ao respectivo Governador.
Pela redação desse diploma normativo, as Polícias Militares mantiveram suas atribuições, que vinham desde o Brasil-Império, de preservação da ordem estatal, da segurança da sociedade e daDefesa Nacional. Não são atribuições incompatíveis para uma mesma corporação, mas são bastante distintas e as formas e métodos de autuação em uma e em outra circunstância não podem ser idênticos.
A partir da Carta de 88 e passada a ameaça dos grupos da esquerda armada, embora mantido vigente o DL 667/69, os esforços foram redirecionados para uma Polícia Militar mais voltada para a segurança da sociedade.
De qualquer modo, hoje, nos termos dos §§ 5º e 6º do art. 144 da Constituição Federal, às Polícias Militares compete atuar:
- permanentemente como polícia ostensiva;
- permanentemente na preservação da ordem pública; e
- eventualmente, como forças auxiliares e reserva do Exército.
6. Desconstruindo Mitos
O percurso feito pela história, dentro e fora do Brasil, permite concluir que a origem das forças militares de polícia no policiamento ostensivo, as gendarmarias, não está no Brasil. Remonta à Idade Média, na França, que criou o sistema de polícia dual que até hoje é modelo para mais de cinquenta países do mundo, não só para a própria França, mas também para outras democracias modernas, como Espanha, Portugal e Itália.
As gendarmarias, nesses e em outros países, fazem parte de estruturas modernas, democráticas e eficientes, que contribuem para a segurança do Estado e do cidadão e constituem, mesmo, a quarta força armada de muitos desses países, por vezes subordinadas ou vinculadas aos respectivos Ministérios da Defesa e do Interior, e coexistindo com inúmeras outras forças de segurança.
Mesmo onde houve rejeição ao sistema francês e as polícias assumiram uma natureza jurídica civil, a influência militar se faz notar sob vários aspectos.
No Brasil, pelas suas características, as atribuições das gendarmarias são desempenhadas pelas Polícias Militares, ainda que, na maioria dos países a expressão “polícia militar” seja utilizada para designar as frações das forças armadas encarregadas do seu policiamento interno.
É evidente que o emprego delas como reserva e forças auxiliares do Exército também seguiu a influência europeia e uma herança que veio das tropas auxiliares do Brasil-colônia, passou pelas Guardas Nacionais e outras forças do Brasil-Império e permaneceu, assim, na República.
Portanto, falsos são os argumentos, manejados sob o ranço da guerra ideológica e do desconhecimento, desde o leigo até o douto, que clamam pela extinção das Polícias Militares dizendo inverdades como: “foram criadas pela ditadura militar”, “foram militarizadas pela ditadura militar”, “por serem militares, são violentas e letais e a letalidade decorre do treinamento para guerra, que é feito para matar”, “por serem militares, representam um modelo falido e anacrônico de fazer segurança pública”, “são militarizadas porque são subordinadas ao Exército”, “a militarização das Polícias Militares e a compartimentação do sistema de policiamento entre elas e as Polícias Civis é fruto da ditadura militar, quando aquelas foram transformadas em forças auxiliares e reservas do Exército, visando à segurança do Estado em nome da segurança nacional”, “estão falidos os sistemas de segurança pública nos quais coexistem diversas polícias”, “em uma democracia não há presença militar no sistema policial”, “em uma democracia não se admite polícia sob o controle militar”.
Um percurso pela história desmente praticamente todas essas assertivas. As poucas restantes, serão desmentidas a partir das desconstruções que se seguem.
As Polícias Militares, salvo nos casos de mobilização ou de intervenção federal, não são subordinadas ao Exército, cuja Inspetoria-Geral das Polícias Militares exerce apenas atividade de coordenação e controle para, ao contrário do que é afirmado, evitar que as Polícias Militares se transformem em verdadeiros exércitos estaduais, como foram no passado, com poder militar para confrontar a União. E o Exército não penetra no campo do preparo e emprego das Polícias Militares, enquanto corporações policiais empregadas na segurança pública.
Não é verdade que as Polícias Militares foram criadas ou militarizadas pelos governos militares, pois foram estes que as tiraram dos seus quartéis, ou seja, do seu caráter exclusivamente castrense, desmilitarizando-as, até certo ponto, ao atribuir-lhes missões de natureza civil no policiamento ostensivo.
E pelo que já se viu nos modelos externos, não faltam exemplos de países em plena vigência democrática nos quais suas gendarmarias são subordinadas ou vinculadas aos respectivos Ministérios da Defesa.
Portanto, não é a natureza militar das Polícias Militares que compromete a atuação delas.
Algumas diferenças há entre a maior parte das gendarmarias citadas como exemplos e as nossas Polícias Militares, pois, em face da coexistência de várias polícias, em regra, cada uma delas promove, nas respectivas jurisdições, o ciclo completo de polícia: enquanto, aqui no Brasil o policiamento ostensivo ficou a cargo das Polícias Militares e a investigação das Polícias Civis.
A segunda diferença está no fato de que as gendarmarias, em geral, têm atuação nacional, mas isso pode ser resultado de dois fatores: o diminuto tamanho desses outros países diante da extensão territorial do Brasil e a opção de o nosso Poder central deixar a segurança pública ostensiva a cargos das polícias estaduais, poupando-se do ônus financeiro e do custo político.
Não é verdade que as Polícias Militares foram criadas ou transformadas pelo regime militar para serem empregadas na segurança do Estado em nome da segurança nacional. Multiplicam-se pelo mundo o emprego das polícias, civis ou militares, na manutenção da ordem estatal.
No Brasil-Império, as Guardas Nacionais tinham também esse encargo, mas, para não ir muito longe, basta lembrar que a Carta de 1946 (art. 183) atribuiu às Polícias Militares, de forma expressa, responsabilidade pela segurança interna e pela manutenção da ordem e manteve, também de forma expressa, o status delas como forças auxiliares e reservas do Exército.
Esse mesmo diploma constitucional foi o que atribuiu à Justiça Militar a competência para julgar civis, nos casos expressos em lei, para repressão de crimes contra a segurança nacional ou as instituições militares (art. 108, § 1º).
Eis que a Carta de 46, além de ser tomada como modelo de constituição democrática, foi a primeira em nosso País a contar com uma bancada comunista no seu processo constituinte, na qual se alinhavam um senador (Luís Carlos Prestes) e quatorze deputados (mais um suplente), entre eles Carlos Marighella, Gregório Bezerra, João Amazonas, Maurício Grabois e Jorge Amado, ícones do comunismo no Brasil.
Entre os constituintes de 46, também devem ser destacados os renomados juristas Gustavo Capanema, Luís Viana Filho, Aliomar Baleeiro e Clodomir Cardoso e personalidades ilustres como Gilberto Freire, Barbosa Lima Sobrinho, Juscelino Kubitschek, Israel Pinheiro e Nereu Ramos; todos de formação liberal.
Portanto, há cegueira ideológica, falta de honestidade ou, mesmo, desconhecimento, quando se diz que a compartimentação em Polícia Militar e Polícia Civil e o subsequente emprego daquela na manutenção da segurança nacional foram obras dos governos militares e que, por isso, a primeira deve ser extinta.
7. Questões contemporâneas
É indiscutível que o nosso sistema de segurança pública, no seu todo, e não apenas o segmento policial, precisa, urgentemente, ser reestruturado, não só para conter a microcriminalidade, como sempre o fez, mas também a macrocriminalidade em todas as suas facetas: crimes do “colarinho branco”, tráfico de drogas, de seres humanos, de armas, biopirataria e outros delitos assemelhados, que se dão em uma velocidade muito maior do que aquela em que se movimentam as forças do Estado.
Desse modo, é um erro descarregar sobre as Polícias Militares os desencontros que, hoje, ocorrem no terreno da segurança pública. Estas são apenas executoras das leis, das políticas e das estratégias traçadas pelas autoridades do primeiro escalão, certamente as mais visíveis e mais próximas da população e, por isso, as mais expostas e, talvez, as menos importantes.
Não se pode desconhecer todo um aparato oficial e atores não-oficiais que contribuem para as condições críticas a que foi levada a segurança pública no País, desde a família, passando por medidas que seriam profiláticas que deveriam ser adotadas em todos os níveis da Administração Pública – federal, estadual e municipal –, pela edição de leis penais e processuais penais na mesma velocidade das mudanças sociais e consentâneas com realidade dos novos tempos, até chegar a uma atividade jurisdicional que deveria se dar de forma oportuna e na justa medida para cada delito e delinquente.
O Poder Executivo federal e o Congresso Nacional, mais de 25 anos depois da Carta de 88, estão por editar a lei que deveria disciplinar a organização e o funcionamento dos órgãos de segurança pública de que trata o art. 144, § 7º da Constituição Federal. A omissão tem causado reflexos extremamente deletérios, inclusive pelos desencontros entre as várias corporações policiais.
E como anda a eficiência, naquilo que tem reflexos na segurança pública, dos Ministérios Públicos Federal e dos Estados, do Ministério da Justiça, das Secretarias de Segurança Pública ou de Defesa Social, das Secretarias de Justiça, das Secretarias de Administração Penitenciária e do sistema penitenciário, das Prefeituras e das Corregedorias das Polícias Civis e Militares?
E os meios de comunicação social? destruindo valores e exaltando anti-valores, transformando bandidos em mocinhos e em vilões os que zelam pela preservação da lei e da ordem pública.
Há algo de errado em um País no qual o delinquente é tratado como “reeducando”; as vítimas são esquecidas; as passeatas de viciados pela liberação das drogas aplaudidas; o policial militar é visto como “criminoso”; as Prefeituras “legalizam” o “flanelinha” extorquindo o cidadão; a idade, e não a periculosidade, é o parâmetro adotado para definir se um assassino é ou não um criminoso; e autoridades da República declaram que “a violência da criminalidade no Brasil é diretamente proporcional á violência das PMs e de outros agentes de segurança contra os cidadãos”.[2]
Os mais graves problemas que afetam a segurança pública em nosso País estão no policiamento ostensivo, realizado pelas Polícias Militares, ou nas leis editadas em descompasso com a realidade? ou na ineficiência da persecução e da execução penais? Onde reside a maior ineficiência? Onde reside a falência do sistema de segurança pública? Não nos parece que seja exclusivamente nas Polícias Militares.
Não se está absolvendo as Polícias Militares dos delitos cometidos por integrantes dos seus quadros que, a todo o momento, estampam os noticiários: truculência, alto índice de letalidade, abuso de poder, arbitrariedade, envolvimento com o crime organizado, corrupção, assassinatos, enfim, violência em todas as suas formas, ao lado do corporativismo.
Por essas e outras razões há os que pedem a extinção das Polícias Militares, mas não se pode tomar o todo pela parte. Há cerca de 500 mil policiais militares em todo o País. E essas queixas acontecerão independentemente de a natureza da corporação ser militar ou civil.
As Polícias Civis apresentam irrisória eficiência na sua precípua função de investigar e, mesmo com efetivo bem menor do que as suas congêneres militares, não faltam, nas Corregedorias, queixas contras os seus integrantes. Apesar disso, não se fala em extingui-las, salvo na cabeça de alguns “sonháticos”, que pensam em acabar com todas as polícias e fazer uma nova partindo do zero.
Por acaso não existem exemplos de corporativismo, corrupção, abuso de poder e de outros delitos resultantes de condutas isoladas de integrantes das Polícias Civis e dos Três Poderes? Nem precisa enumerar, mas ninguém, em sã consciência, se atreveria a pedir a extinção de qualquer deles.
Argumento frequentemente utilizado contra as Polícias Militares diz respeito à sua truculência e letalidade, que seria resultado da sua natureza militar ou herança da ideologia da segurança nacional porque os militares têm treinamento para a guerra e para a destruição e que, por isso, são violentos e buscam a vitória pela morte do inimigo.
O que se segue não é uma defesa da letalidade e da truculência, mas uma linha de compreensão do fenômeno, a começar do fato que existem dezenas de forças militares de polícia pelo mundo que, em princípio, não letais nem truculentas.
Um polícia britânica para o povo e para o infrator britânicos; uma polícia sueca para o povo e para o infrator suecos; uma polícia brasileira para o povo e para o infrator brasileiros.
E a letalidade das Polícias Militares, em comparação com as das polícias de outros países, não pode ser considerada de forma isolada. Uma estatística honesta também deveria comparar as taxas de mortes ocorridas no Brasil pelas ações criminosas com as de outros países; os mortos por ações violentas com os policiais mortos em virtude da condição de policial; os mortos pelas ações policiais com o total de mortos por ações violentas.
Parâmetros corretamente utilizados revelariam que temos uma polícia violenta em um País no qual as taxas de crimes letais e de outros crimes violentos (sequestros, roubos, lesões graves etc.) refletem uma das sociedades mais violentas do mundo. E não é a polícia a causa disso tudo. Ela é tão vítima quanto as pessoas de bem que constituem a sociedade; até mais vítima, pois seu trabalho incide diretamente sobre a face mais violenta dela.
A eliminação do crime pela eliminação dos criminosos tem origem muito remota, basta ver como a pena de morte percorreu a história da humanidade e ainda resiste em alguns países. Isso sem contar o natural, embora ilegal, sentimento de vingança contra o criminoso, como acontece nos casos de linchamento.
Foi nas Polícias Civis de São Paulo e do Rio de Janeiro que a eliminação sumária de bandidos surgiu, na década de 1960, como instrumento de vingança pela morte de policiais e de controle da criminalidade como uma reação ao aumento dos crimes em cidades que cresciam desordenadamente. Em São Paulo, essas ações chegaram a contar com apoio de 70% da população. No Rio de Janeiro, a esse tempo, a Scuderie Le Cocq ganhou imensa fama, também sob os aplausos da maior parte da população.[3]
Desde então, em face da percepção de que as leis e o Poder Judiciário são impotentes para responder aos anseios de uma sociedade amedrontada e acuada diante dos crescentes índices da criminalidade, de que a Polícia Civil não consegue conduzir as investigações com eficiência, deixando que os delinquentes escapem livres e prossigam em suas carreiras criminosas, e de que o sistema penitenciário se constitui em locus para o aperfeiçoamento e articulações mais avançadas da criminalidade, em facções cada vez mais organizadas e violentas e que já se sentem mais fortes do que o Estado, desafiando-o, aumentaram as apostas na justiça sumária pelas mãos de policiais e por esquadrões da morte, grupos de extermínio e justiceiros.
Foi na Polícia Civil do Rio de Janeiro que surgiu a expressão “bandido bom é bandido morto”.
Na medida em que as Polícias Civis saíram das ruas e as Polícias Militares passaram ao policiamento ostensivo, alguns dos seus integrantes herdaram os mesmos procedimentos ilegais originalmente adotados por alguns de seus colegas das corporações civis, todos entendendo que o prender criminosos não passava de um mero “enxugar gelo”.
Portanto, a letalidade da Polícia Militar não resultou da sua militarização durante os governos militares nem é herança da ideologia da segurança nacional, como querem alguns.
Por tudo isso, há de se perceber no tipo de missão e nas circunstâncias a serem enfrentadas, e não a natureza militar, a razão das alegadas violência e letalidade das Polícias Militares.
Fosse a natureza militar a razão, os Corpos de Bombeiros Militares seriam igualmente violentos e letais. Também os estabelecimentos de ensino militares, desde os Colégios Militares até os estabelecimentos superiores de ensino e pesquisa seriam locus de violência e letalidade, e não os centros de excelência de formação intelectual que demonstram ser.
A formação militar não pode se confundir com a natureza das missões que serão executadas. Aquela precede estas.
O bombeiro militar tem formação militar e irá combater o fogo. O soldado de Infantaria tem formação militar e irá combater o inimigo. O médico militar e o soldado padioleiro têm formação militar e irão salvar vidas, até do inimigo, se necessário for. O policial militar tem formação militar e irá enfrentar os infratores da lei. Há o militar de guerra. Há o militar de polícia.
A formação militar pressupõe a assimilação de valores que envolvem o sentimento do dever a ser cumprido, o culto à hierarquia e disciplina, a obediência às ordens recebidas e ao ordenamento jurídico, ética, civismo, tudo se materializando em ritos, solenidades, formalismos, gestos e atitudes que são muito próprios dessa formação.
E entre soldados, embora a guerra tenha perdido bastante do cavalheirismo herdado dos cavaleiros da Idade Média, ainda remanesce um código de honra que respeita o inimigo.
Na guerra, o objetivo não é matá-lo, não é a destruição, mas, primeiro, manter-se vivo e, depois, quebrar a sua resistência, subjugando-o à vontade do vencedor e, partir daí, alcançar a paz com o mínimo de mortes e a maior parte das instalações do inimigo intactas.
Desse modo, a morte do inimigo em uma guerra é um evento acessório, e não um fim em si mesmo.
Talvez melhor do que “formação militar”, caiba melhor a expressão “estética militar”, já consagrada por alguns autores, que, seguramente, é inibidora de condutas irregulares.
Sir Robert Peel, criador da Royal Irish Constabulary (Real Polícia Irlandesa), em 1814, quando Secretário-Chefe para a Irlanda, e da Metropolitan Police Force for London, em 1829, quando Secretário de Estado para os Assuntos Internos da Inglaterra, ambas as corporações de natureza civil, e formulador de princípios que ainda hoje norteiam as polícias modernas, preconizou que elas tivessem organização militar ao dizer que:
A polícia deve ser estável, eficaz e organizada militarmente, sob controle do governo.
É indiscutível a necessidade do saneamento e da completa reestruturação de tudo o que está aí, mas focar apenas nas Polícias Militares e na sua natureza militar é um erro absurdo.